邵源 粤港澳大湾区综合立体交通网战略构思

在全球化、信息化、城镇化的时代发展背景下，生产要素在城市间快速流动，区域化特征愈发明显，城市群作为新的竞争单元愈发显现。城市群理论表明，以大城市为核心、辐射并带动一批中小城市，使其成为在世界范围内有一定影响力、竞争力的区域性城市群是未来的发展趋势 ^[1-2] 。粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，是推动“一国两制”事业发展的新实践。《粤港澳大湾区发展规划纲要》作为指导大湾区未来区域协调与发展格局的战略性、纲领性文件，将构建现代化的综合交通运输体系作为促进大湾区融合发展的重要举措。粤港澳大湾区如何构建适应“双循环”新发展格局要求、有效支撑世界级城市群建设的综合立体交通网络，成为大湾区核心城市亟待深入探讨的问题。

粤港澳大湾区正处于由服务经济向创新经济发展阶段跃迁的关键期，人口、创新资源等多种要素的高密度集聚，使得大湾区交通联系呈现总量规模快速增长、需求特征网络化分布、关键走廊内多元需求高强度叠加等发展特征。

“双循环”新发展格局下，世界级城市群成为承载着国家高质量发展的基本空间单元 ^[3] ，国际性综合交通枢纽集群成为提升世界级城市群辐射带动作用的基本交通组织模式。2021年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》，首次明确“国际性综合交通枢纽集群”的功能层级，提出以支撑城市群作为国家发展的战略性基本单元；要求建设面向世界的京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈4大国际性综合交通枢纽集群；面向大湾区内部，要求形成以广州、深圳、香港为核心联动珠海、澳门等城市的大湾区枢纽集群。

粤港澳大湾区作为国家重点谋篇布局的世界级城市群，具备经济体量大、人口密度高、创新资源集聚等发展特征。世界级城市群基于全球化与城镇化两大核心动力形成，其历史使命是服务于经济社会发展大局。目前，大湾区已发展成为中国经济、人口、创新资源等要素高度集聚的战略高地。经济方面，粤港澳大湾区2020年人均GDP达到2.08万美元，在中国三大重点城市群中处于首位，成为中国经济最发达的区域。人口方面，大湾区人口高密度集聚效应不断加强，2020年粤港澳大湾区常住人口达到8 610万人，接近东京、旧金山、纽约三大世界级湾区人口之和(见表1)，成为全球人口密度最高的城市群 ^[4] 。创新资源方面，粤港澳大湾区拥有世界上最齐全的数字经济产业集群和产业链体系，专利合作条约(Patent Cooperation Treaty, PCT)专利密度排名自2010年开始连续多年稳居全球第二，已经实现由世界工厂向全球创新高地的角色转型，初步构建了“全球创新理念汇聚—大湾区创新应用与转化—腹地市场规模化组装生产”的全球产业链组织模式。

表1 粤港澳大湾区与世界级湾区指标对比

资料来源：各湾区城市统计公报相关数据。

粤港澳大湾区资源禀赋优越，对外综合交通格局初步形成，具备发展世界级湾区的交通基础。纵观世界发达湾区，大致经历港口经济、工业经济、服务经济、创新经济4个发展阶段，粤港澳大湾区正处于由服务经济向创新经济跃迁的阶段。顺应大湾区港口经济、工业经济、服务经济发展要求，大湾区内各城市积极推动，构建了依托港口和机场的国际客货运联系网络；以高速公路和干线铁路为主导的客货运联系网络，拥有香港、深圳、广州3大港口以及香港、广州、深圳、澳门、珠海5大机场组成的世界级枢纽集群，高速铁路里程与密度均位居全球首位，高速公路密度达8.16×10 ^-2 km·km ^-2 ，高于东京、巴黎、伦敦 ^[5] 。

“双循环”新格局要求畅通创新要素流通网络，大湾区应积极发挥交通“先行官”作用，构建畅通“双循环”的战略枢纽。“双循环”格局要求以人民为核心，将满足国内需求作为经济发展的基本出发点和落脚点，要求拉动内需、推动消费升级。为此，客货运输呈现新需求和新特征。1)中国主要城市群之间的联系日益紧密。产业链国产化进程加速，长三角、京津冀、粤港澳大湾区等城市群间产业分工合作将进一步深化，跨区域产业商务往来将更加频繁 ^{[ 6]} ，预计到2035年，粤港澳大湾区铁路对外旅客发送量将达到3.7亿人次，是2020年的3倍，同时对时效性也提出更高要求。2)核心城市与腹地之间的联系日益紧密。以深圳为代表的外向型城市，与泛珠三角乃至北部湾、滇中、海西、中原、成渝等城市群的核心城市之间的联系将进一步加强 ^[7] ，预计到2025年，深圳铁路发送旅客量将超过1.2亿人次，年均增长10%。

大湾区内部多样化出行需求特征凸显，亟须推动客货运交通运输服务向多样化升级。随着产业格局的重构，产业链布局将进一步突破行政边界的约束 ^[8] 。以华为、大疆为代表的企业在都市圈甚至城市群范围内重新布局研发、设计、生产、制造、销售和服务功能。由此，在城市群空间范围内，尤其是在一些重要廊道上将会叠加通勤、商务、物流等多种需求。以粤港澳大湾区内的科技创新走廊为例，目前，走廊同时承载着城市群对外长距离联系及区域内跨市交换的多种功能，走廊内既有的广深港客专和广深铁路四线，作为国家对外运输的干线铁路，其承担的区域交换量分别达到61%和39%。预计至2035年，大湾区城际出行需求将趋于城市化、网络化，大湾区日均机动化出行量达到1.8亿人次·d ^-1 ，其中，轨道交通出行量达4 600万人次·d ^-1 ，科技创新走廊、沿海走廊等关键走廊的交通需求将翻倍增长 ^[9] 。

大湾区初步具备体量巨大的综合立体交通网络，但对标世界级湾区发展目标，既有的交通网络在枢纽协同效应发挥、通道引领带动作用、大湾区“快进快出”网络建设等层面仍面临诸多挑战。

粤港澳大湾区已初步具备完整的综合交通枢纽体系，但大湾区战略性枢纽的全球辐射带动能级不足，且枢纽集群效应尚未充分发挥，难以高效落实国家战略要求、支撑面向国内国际资源要素便捷流通的需要。1)枢纽的对外辐射能级层面，大湾区海空枢纽面临设施通过能力强、全球竞争力弱的发展困局，以港口领域为例，2020年深圳港集装箱吞吐量全球排名第四，但波罗的海国际航运发展指数排名仅为第18位；广州港集装箱吞吐量全球排名第五，但波罗的海国际航运发展指数排名仅为第13位，在全球竞争力方面略显不足。2)传统的单一枢纽服务单一城市发展模式下，枢纽间缺乏有效的协同发展模式，使得枢纽集群效应仍未发挥。粤港澳大湾区的国际通航城市数较其他世界级机场(群)有较大差距(见图1)，空中资源紧缺是大湾区航空发展面临的瓶颈；由于缺乏枢纽之间的协同，使得各枢纽在航线网络布局方面存在同质化竞争，尚有较大的枢纽集群效应增长空间。

图1 2019年世界级机场(群)的国际通航城市数对比

资料来源：各城市群城市统计公报相关数据。

强中心、弱腹地是粤港澳大湾区及其辐射带动的泛珠三角地区乃至更广阔腹地范围的主要发展挑战。以广东省在泛珠三角地区的经济占比为例，该比值由2010年不足20%上升至2020年34%，中心集聚性不断加剧，尚未实现带动泛珠三角地区协同发展的战略目标。交通战略通道缺失是导致该局面的重要原因。目前，粤港澳大湾区与长三角、京津冀等城市群的铁路联系均超过10 h，难以实现与战略城市群之间的协同发展 ^[10-11] 。

粤港澳大湾区承载了辐射带动泛珠三角乃至更广阔地区协同发展的战略使命，要求着眼于完善大湾区至泛珠三角地区其他省区的交通网络，深化区域合作，促进区域要素流动和产业转移，形成梯度发展、分工合理、优势互补的产业协作体系。粤港澳大湾区核心引擎城市亟须发挥综合交通多方式组合优势，打破跨边界、跨方式、跨主体约束，沿交通干线构建经济发展带，大力拓展经济腹地，实现更大范围内的协同发展，面向广阔的国土空间携手打开粤港澳大湾区对外战略通道，助力大湾区改变强中心、弱腹地的局面。

粤港澳大湾区内生产、生活性货运交通与旅游、商务、通勤性客运交通等多元出行需求叠加，区域出行特征已经由低频次、长距离、低时间价值向高频次、中短距离、高时间价值转变。以铁路客运出行特征为例，粤港澳大湾区铁路平均运距由2010年接近400 km降至2020年不足300 km。

对标国际湾区经验，目前粤港澳大湾区供给层面仍延续传统以公路为主导的模式，全社会客运、货运结构中公路占比仍然分别超过70%和60%，难以契合“快进快出”发展诉求。粤港澳大湾区轨道交通设施短板明显，人均轨道交通里程0.46 km·万人 ^-1 ，仅约为纽约湾区的1/8、旧金山湾区的1/5；轨道交通线网密度5.65×10 ^-2 km·km ^-2 ，约为东京、纽约、旧金山湾区的1/2，1/7和3/5(见表2) ^[12] 。

表2 世界湾区轨道交通规模与结构对比

资料来源：文献[12]。

粤港澳大湾区核心引擎城市呈现区域交通城市化、城市交通区域化发展特征，深圳、广州等城市亟须进一步增强都市圈交通基础设施连接性、贯通性，高质量打造1小时通勤圈。随着城市空间的不断拓展、沿轴带演化，进一步“拉伸”生产生活功能与职住空间布局，大量在罗湖、福田、南山三大核心区上班的人口居住在外围城区甚至临深片区 ^[13] 。高端生产性服务业在强中心聚集，普通生产性服务、生活服务业在区域各级次中心就近满足，各城镇节点之间的横向水平交通联系将大幅增长 ^[14-16] 。以毗邻深莞惠地区为例，2020年三地日均跨市出行量为160万人次·d ^-1 ，其中通勤出行量超过20万人次·d ^-1 。华为、比亚迪等创新企业由初期的在深圳市域内职住平衡转向在都市圈内多个城市间实现职住平衡，成为推动跨市通勤出行的主导因素。以华为松山湖终端总部为例，该总部1.9万人通勤人口中，约50%为深莞跨界通勤者 ^[17] 。另一层面，既有跨市联系中80%的出行发生在边界街镇间，距离不足5 km，对照东京、伦敦等一流都市圈日均超过百万人次的长距离通勤需求，未来深圳都市圈联系需求仍存在大幅提升空间。

以共建共享共治为核心主线，发挥核心引擎城市在粤港澳大湾区综合立体交通网络建设中的引领作用，从全球、全国、城市群、都市圈等维度，形成大湾区综合立体交通网战略构思。

共建共享粤港澳大湾区机场群、港口群，重构大湾区国际客流时空格局，链接全球创新与产业价值体系。机场方面，通过快速轨道交通串联广深港三大国际航空枢纽，突破原有机场客源腹地边界，推动大湾区机场群资源共享与协作。协同考虑机场群国际航线网络规划，以大湾区整体角度统筹机场群航线网络，提高航线网络整体效益，集中资源强化大湾区核心城市的国际航线网络对区域高端资源参与全球竞争的支撑能力。港口方面，强化港口区域协作，构建内陆港合作网络，由传统的单一港口组织模式向组合港协同发展模式升级(见图2)。努力构建以海运航线、江海联运通道、海铁联运通道为纽带，形成“一带一路”沿线港口、西江沿线港口、内陆港协同互动的全球港口物流服务网络。

图2 粤港澳大湾区港口群组合港发展升级模式

实施广州、深圳铁路枢纽能级提升工程，共同拓展面向长株潭、长三角、海西、北部湾等城市群多向对外战略通道，形成以广州、深圳为核心，客内货外、多点到发、点线协调的粤港澳大湾区铁路枢纽集群。构建以超高速铁路、高速磁浮、高速铁路、城际铁路为主导的多层次、多通道、多方式综合立体复合交通走廊，提升大湾区面向国家主要城市群出行联系的便捷性、可达性，支撑大湾区与“一带一路”重要城市之间的经济活动和社会往来，扩大大湾区的腹地纵深，提升综合辐射能力。

以强化内湾高可达性、支撑大湾区内核的要素高流动性和高时效性要求，以综合立体交通方式重构时空关系。应对大湾区超高密度、多层级需求叠加、通道资源稀缺的发展条件，推动大湾区形成以多层级复合轨道交通网络为骨干、战略枢纽为节点、高(快)速路为基础、“低空+水上”为补充的“内湾半小时，大湾区一小时”运输服务体系。重点建设轨道上的大湾区，依托时速350 km·h ^-1 高速城际铁路，实现内湾半小时互通(见图3)，服务于核心要素内湾集聚；依托时速200 km·h ^-1 快速城际铁路，实现大湾区1 h直连直通。

图3 多层级轨道交通支撑下的粤港澳大湾区内湾半小时联系格局

资料来源：基于2019 年广东省移动手机信令数据绘制。

发挥大湾区制度优势，探索建立多层级政府、社会、市场共建共治共享的区域交通现代化治理新体系。推动面向实施的区域对外交通设施规划、建设、运营保障制度创新，推动跨行政区合作对话机制与协同发展模式的形成，支撑区域联动发展和经济转型升级。强化市场对资源配置的作用，探索对外综合交通专项建设基金制度。促进跨部门数据共享共用，构建区域全程全时的智慧化出行服务体系。

结合未来粤港澳大湾区面向全球、全国、区域等各扇面的运输需求及发展趋势，研究提出国际综合立体交通战略通道网、内陆辐射综合运输通道网、大湾区直连直通交通网、深圳都市圈一体化交通网络“四张网”的规划布局。同时，创新完善大湾区制度保障，推动大湾区融合发展、共建共享交通基础设施互联互通体系、提升出行服务品质。

应对“双循环”新发展格局要求，完善由机场、港口共同组成的国际交通枢纽，加快推动与国内国际运输市场规则和标准有机相容，构建集约高效的综合交通枢纽集群，引领粤港澳大湾区参与全球竞合。

机场方面，首次提出面向大湾区统一航空市场，在大湾区东岸布局“2枢纽+2通用机场”机场体系，发挥深圳、香港、广州机场错位发展、分工合作的优势，打造亚太地区知名的大型国际航空枢纽。制定全面辐射亚太地区，通达全球经济、科技创新中心城市，覆盖欧美热点城市和“一带一路”沿线重要节点城市的深圳机场国际航线网络方案，通达七大类100个以上国际及地区城市，形成海上丝绸之路周边地区主要城市“4小时航空圈”。

港口方面，根据大湾区内不同港口的功能(见表3)，强化协同分工组织，广深港共建国际航运中心，创新粤港澳港口物流、航运服务合作新模式，强化香港、深圳、广州世界级集装箱枢纽港地位。将港口软实力建设作为发展重点，积极加强港口和海运战略合作，扩大国际友好港范围，形成对外开放与国际合作网络，实现“一带一路”主要贸易地区海运直达率100%。大力发展海铁联运，依托东南亚航线和中欧班列，形成联系东南亚与欧洲的陆海贸易大通道。

表3 粤港澳大湾区港口群协同分工组织

立足大湾区创新经济面向广域国土空间要素连通与协同功能组织要求，形成大湾区至长江中游、长三角、成渝、北部湾等城市群方向四大综合运输通道(见表4)，实现与泛珠三角地区及内陆主要经济腹地的多方式、多线路快速直达，并进一步连通京津冀、长三角、西北等地区和中亚、欧洲等地区。

表4 四大综合运输通道的设施组成与功能要求

资料来源：文献[18]。

统筹布局大湾区内高铁通道和枢纽体系，以分线运输为组织模式，同一通道同时接入广州、深圳等多中心，形成多点接入、多向贯通的“三横六纵”高铁通道布局(见图4)。超前布局大湾区内均衡的高铁多枢纽体系，引导形成多中心空间格局发展。

图4 粤港澳大湾区高速铁路及铁路枢纽布局

资料来源：文献[18]。

以优化大湾区时空关系为核心目标，构建支撑大湾区空间紧凑发展、集约化满足区域出行需求的综合立体交通网。重点以城际轨道交通为依托，实现大湾区内部重要节点之间的快速直达联系，在珠江东岸构建“三横四纵”城际轨道交通网络，结合高速公路网布局，形成粤港澳大湾区综合立体交通网(见图5)。布局大湾区“一环三极，三带多节点”的区域道路网络化空间格局以及珠江口跨江通道体系。空中交通方面，在大湾区主要城市规划直升机起降点，构建联通香港、澳门、深圳、广州、珠海等大湾区核心城市的低空空中交通运输网络。打造便捷通达的大湾区水上客运体系，丰富深圳、广州、中山、珠海、香港、澳门等城市之间的快速直达航线，推进“海上大湾区”客运服务体系建设。深化与港澳的跨界交通合作，超前研究布局跨界交通设施，在既有23个口岸的基础上，谋划新增前海口岸、深圳东站口岸、深圳坪山站口岸，打造国际一流口岸。

图5 粤港澳大湾区综合立体交通网规划方案

资料来源：文献[18]。

以强化城市关键节点联系、联通珠江两岸、连接内地与港澳为重点，构建以高(快)速铁路、城际铁路、高等级公路为骨干的大湾区快速交通网。规划布局深圳、广州等都市圈的城市轨道交通网络，以市域(郊)铁路、城市轨道交通快线为依托，保障都市圈近郊地区与核心区之间的时空可达性，打造轨道上的都市圈。完善跨珠江口通道布局，统筹珠江口两岸城市轨道交通、城市道路规划衔接，推动形成以公路、铁路、城市轨道交通、水上客运等多方式跨江通道格局。增强高(快)速路网功能，加强都市圈城市主中心及副中心之间的快速交通联系，统筹大湾区交通枢纽与通道在都市圈层面的功能组织与空间安排。

稳步推进治理模式升级，提升交通治理水平，需要从沟通机制、资金保障、信息互通、安全韧性等方面同步实施。1)沟通机制方面，探索建立大湾区各临近城市之间的常态化交通协调机制，降低交通互联互通规划审批成本，提升区域规划协调与对接权限。例如：进一步优化深圳都市圈交通联席工作会议制度，就跨界路网对接、城际公交化服务、城际轨道交通规划建设等基建开展对接与合作。2)资金保障方面，强化市场对资源配置作用，探索大湾区交通专项建设基金制度。积极争取粤港澳三地政府共同发起设立湾区交通发展促进基金，重点在区域重大项目工程、公共航道、城际公交服务、公共信息平台建设等层面提供资金支持，并对合作各方的损益进行平衡，为大湾区交通融合发展提供资金保障。3)信息互通方面，以交通数据协同为抓手，推动形成统一的大湾区交通数据共享互认平台，构建区域全程全时的智慧化出行服务体系。4)安全韧性方面，建立系统性思维，强化全过程交通安全韧性管理。通过构建更加自主可控的境外采购、分销、服务网络，积极参与全球供应链重构与升级，降低关键领域断链、断供风险，保障产业链、供应链安全稳定。进一步完善交通安全治理体系，以主动安全管理，构建融合人、车、路、环境的交通安全体系。

“双循环”新发展格局下，世界级城市群建设承担的使命从传统的人口、经济和创新要素的聚集地向代表国家参与全球竞争的基本单元转型升级，对于区域综合立体交通网建设提出更高要求。粤港澳大湾区作为中国发展较为成熟的超大尺度超高密度城市群，对外交通联系已呈现单一枢纽组织不经济、区域联系高频率发生等演变趋势。顺应交通演变发展规律，大湾区先行开展提升枢纽集群能级、拓展对外腹地、强化内部联系、创新治理制度等一系列探索，以期能率先形成一条适合当前国家城镇化发展特征与水平、区域共建共享共治的综合立体交通网建设新路径。