欧洲是如何制定和实施屋顶绿化公共政策的？

据 Lux Research 研究报告显示，2017年全球屋顶绿化市场规模约70亿美元，欧洲占据最大份额，约为55亿美元。2019年，欧洲立体绿化协会（简称“EFB”）提出一个愿景：到2030年，欧盟内每一个城市居民将拥有5平方米的绿色屋顶或绿墙。

上世纪70年代末，以德国景观发展与研究协会(简称“FLL”)为代表的行业协会和学术机构对屋顶绿化公共效益进行了持续深入的研究，积累了大量的研究数据和成果。

研究表明，高度都市化地区的屋顶面积占非透水面积总量的40%至50%，城区黑色屋面的热辐射作用对温升的贡献占38%，可见屋面是造成城市热岛效应的主要原因之一。屋顶绿化是减少高度城市化地区大量非透水面积的一种良策。

屋顶绿化公共政策的法律框架

1992年，在巴西里约热内卢举办的联合国环境峰会，成为欧洲各国政府制定“面向21世纪可持续发展战略”的催化剂。在此背景下，欧盟的相关环保法规对各成员国相关法律体系的影响日趋增强，进而影响到屋顶绿化政策。

目前，影响欧洲屋顶绿化政策的主要因素是欧盟绿色基础设施和生态系统服务战略、欧盟适应气候变化战略、低碳市场策略。在德国，直接影响屋顶绿化政策的联邦法是建筑法、自然保护法、环境影响评估法、土地利用法、废水处理法。

欧洲屋顶绿化公共政策主要有两种类型，一是鼓励性政策，包括直接和间接的财政鼓励政策；二是强制性政策，包括生态补偿政策和强制性的规管措施。两大类政策互为补充。

直接的财政补贴是目前最常用的方式，按每平方米补贴一定金额或按项目总费用的一定比例予以补贴，多半为50%左右的比例。被补贴的立体绿化项目一般都有最低要求，比如，系统最低保水能力、最小基质厚度、最低使用年限等，同时需要签署一份维护协议。这是一种非强迫性措施，其一般在特定区域使用。该政策的最大局限性在于受到政府财力的制约。

其他类型的财政激励包括税收抵免、费用减免和容积率奖等。其中，容积率奖励是最常用的，主要限制在中心城区或建筑密度非常高的特定区域使用。新建设项目或翻新项目中，如果某些措施或技术的运用能带来明显的公共效益，市政当局将根据规定增加该项目的建筑面积或高度。不过，这种措施在欧洲并不多见。

间接的鼓励政策一般涉及多项费用减免，包括建设项目许可费的减免，绿色建筑认证费用的减免、雨水费的减免等。雨水费减免政策在德国被认为是最成功，也是最公平的一项政策，有效保护了水资源，减轻了城市废水处理系统的压力。作为一种长期性措施，对屋顶绿化的长期推广和维护具有决定性意义。对业主而言比较具有亲和性，推行起来也比较好操作。

将屋顶绿化作为对城市新发展项目的强制性要求是世界各国和地方政府推动立体绿化最重要的政策工具，其适用城市的新发展区域。

德国：高效的公共政策制定者

2008年至2019年，德国新增屋顶绿化面积5834万平方米，其中2019年新增722万平方米。德国作为世界屋顶绿化事业的领头羊，其先进的技术和高效的公共政策是世界各国争相仿效的典范，影响德国屋顶绿化发展进程的主要有以下重大事件及五大措施。

- 重大事件 -

1975年德国景观发展与研究协会（简称“FLL”）成立，开始对屋顶绿化生态效益进行深入研究。1982 年第一版FLL规范出台，对屋顶绿化的规范发展起到了至关重要的作用。

上世纪80年代中期，德国《联邦自然保护法》的实施，直接影响了相关建筑法规的修订。新建筑法要求所有新的建设项目必须有景观恢复措施。尤其简易型屋顶绿化，是满足新建筑法要求且成本效益最显著的措施。因此，该项法规成为德国屋顶绿化事业大发展的主要原因。

1984年联邦法院裁定，要求雨水和污水处理费分别征收，雨水费按非透水面积的大小来征收。目前，德国大约有一半的城市实施了雨污费分别征收，进行屋顶绿化或安装雨水控制装置的可得到50%左右的税收减免。

与此同时，德国联邦及各州和地方政府相继出台了屋顶绿化激励政策，进入政策与技术互相促进的阶段。因此，上世纪80年代是德国屋顶绿化事业发展最关键的时期。有关资料显示，自1982年以来，德国屋顶绿化产业的增长保持年均15%至20%的速率，但最近几年速度有所下降。

- 五大政策措施 -

1. 开发图则内指定进行屋顶绿化

根据BauGB(德国建筑法规)，开发图则是具有约束力的城市土地利用规划。在城市土地利用规划中，为了达到一定目标，可以根据城市发展的需要，做出具有法律约束力的规定，如屋顶绿化等。这种措施的优点是建筑业主实施屋顶绿化是强制性的，其缺点是实施范围有限。根据2019年BuGG城市调查，在所有人口超过5万的德国城市中，大约有73%已经在其开发图则中指定进行了屋顶绿化。

2.市政条例的规定

在几乎所有的联邦州，市政当局都可以制定当地的建筑法规，该法规规定了建筑结构的设计规范。屋顶绿化可以被纳入设计规范下的项目，通常是市政绿化法规的一部分。目前，有7个城市将屋顶绿化及其设计规范写入了市政条例，并对屋顶绿化面积提出了最低要求。有3个城市对基质厚度提出了最低10厘米的要求。

3.对屋顶绿化进行财政补贴的资助项目

这些资助计划旨在鼓励符合资格的申请人(例如私人物业业主、公司等)自愿在新建或现有楼宇安装绿色屋顶。市政当局自愿提供这项服务，这在很大程度上取决于其各自的预算情况。与开发图则或市政条例相比，资助计划只是无约束力的提议。

根据2019年BuGG城市调查和2020年后续研究的结果，超过5万名居民的所有德国城市中，26%为屋顶绿化提供了财政补贴。资助上限各不相同，从成本的20%甚至到100%不等，大多数资助百分比为成本资金的50%。

4.屋顶绿化的生态分值作为影响补偿条例的一部分

根据《联邦自然保护法》的影响补偿条例，德国开发了一套生态环境价值评估程序，用以确定开发项目对自然和景观的负面影响，以及在不可避免的损害情况下确定适当的补偿措施。这一评估的基础是由价值分值(也称为生态分值)形成的，不同生态环境类型具有不同的价值分值。 这些价值点分配给不同的生物群落类型。 比较环境干预前后的生态分值变化，可以绘制出因价值损失而采取的必要补偿措施的程度。 根据州政府的平衡模式，绿色屋顶可以获得特定数量的生态分值，其对生态平衡干预产生积极影响，从而减少补偿措施的需要。

5.屋顶绿化有助于减少分摊污水处理费用

根据各地的相关法律，可以对有助于雨水保存的行为减免雨水处理费用，这也包括屋顶绿化。因此，污水分摊费间接促进了屋顶绿化的发展。

巴塞尔：世界人均屋顶绿化面积最多的城市

瑞士巴塞尔是世界人均屋顶绿化面积最多的城市。据 2015 年的统计数据显示，该市人口 17.5 万，屋顶绿化面积 100 万平方米，人均 5.71平方米，这主要得益于鼓励性财政政策和强制性建筑条例的综合运用。

1970年，屋顶绿化在巴塞尔开始普及，上世纪80年代为大规模建设阶段。1990年，颁布建筑节能条例，要求所有电力用户将5%的开支作为“能源节省基金”的资金来源，而这笔基金主要用于资助能源节省技术及项目，屋顶绿化就是其中的技术之一。1995年为欧洲环境保护年，成为巴塞尔屋顶绿化大发展的契机。

1996年至1997年，巴塞尔资助了135个屋顶绿化项目，总绿化面积达8.5万平方米。据测算，仅此一项措施，每年节电4GWh。2005年至2006年，第二期支资助项目启动，每年节电达3.1GWh。

到2006年，共有1711个简易型、218个花园型项目得到实施，平屋顶绿化绿化率23%。2007年，全市屋顶绿化面积达到70万平方米。

英国伦敦：没有配套相关补贴政策，屋顶绿化总量位列全球前十

伦敦的屋顶绿化是在没有财政补贴的情况下进行的。据2016年的相关统计数据显示，英国42%的屋顶绿化集中在伦敦。2017年，大伦敦地区共有150万平方米屋顶绿化，人均0.17平方米。伦敦中心城区屋顶绿化面积为29万平方米，人均1.26平方米，这比世界上许多以屋顶绿化闻名的城市都要高。

2008年，《 伦敦城市规划 》（ The London Plan 2008 ）将建筑立体绿化与城市绿化作为两个独立的规划指标并列出现。同时，一份长达60页的《立体绿化专项研究报告》从应对气候变化的角度阐述了立体绿化的独特作用：提供绿色空间、适应极端气候条件、减少能源使用和减少温室气体排放。

这份报告则影响了世界其他城市的决策者，并提高了建筑和房地产行业对屋顶绿化和绿墙公共效益的认识。现在，许多公司都将其作为自己提供更绿色、更健康、更能适应气候变化的建筑和社区的方法的一部分。

经历了2011和2016年两次修编后，最新版城市规划的第五章为应对气候变化对策，共计22项对策，其中第11项对策为建筑立体绿化。

在建筑立体绿化单独纳入城市规划体系后的2018年，伦敦的研究团队发布了《立体绿化从政策到实施的10年》研究报告。该报告显示，由于城市规划的推动，2010年大伦敦地区屋顶绿化总面积达到了71.5万平方米，2017年实现总量翻番，达到150万平方米，总量进入全球十大城市行列。

（谭一凡，国内最早的屋顶绿化公共政策研究者之一，原深圳市中国科学院仙湖植物园研究员。本文由《 中国花卉报 》记者蔡亚晓根据其“欧洲屋顶绿化公共政策研究”直播内容整理。）

本文图片由谭一凡提供