自然资源领域生态产品价值实现机制思考——基于生态产业化实践

产业生态化和生态产业化是生态产品价值实现的两个重要途径，两者相互促进、不可偏废。产业生态化要求在生态环境保护管制条件允许的情况下，改造并发展生态相关产业，加快传统产业绿色转型。生态产业化要求按照市场化方式开展资本化经营，推动生态要素向生产要素转化、生态财富向物质财富转化，促进生态与经济良性循环，将生态优势转化为经济发展优势。自然资源是生态产品的自然本底和供给主体，为生态产品的生产和价值实现提供了最基本的物质基础和空间保障。自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，理应成为以自然资源为载体的生态产品价值实现的主体、重要监督者和制度供给者。

本文简要概述了生态产业化价值实现的相关内容，结合各地自发开展的自然资源领域生态产业化价值实现实践，分析基层首创的自然资源领域生态价值实现行动逻辑，剖析地方在生态产品价值实现过程中存在的困难和挑战，以期为自然资源领域生态产品价值实现多元化提供参考。

1.1 自然资源领域生态产业化的内涵

生态产业化是在生态文明建设总体要求下，将原生态自然资源及其提供的服务通过一系列经济手段进行市场化运作和资源资本化的过程。这是一个通过明确自然资源产权主体、合理配置资源、实现市场定价交易，把资源变资产、资产变资本，形成经济效益、社会效益和生态效益的过程。

1.2 自然资源领域生态产业化常见模式

通过对各地自然资源领域生态产业化实践案例的总结分析，从产业化实施路径和形式视角，可将实践模式归纳为丰富生态产品形态、创新生态产品业态、推动生态资源产权流转三种。

1.2.1 丰富生态产品形态的产业化模式

丰富生态产品形态模式主要表现为，区域依托良好的生态环境，通过延长产业链，挖掘生产要素新的产品形态，提升产品溢价水平，提高生态产品价值。浙江省安吉县充分利用本地竹资源，延长竹产品加工链条，生产出的竹凉席、竹地板、竹家具等竹产品远销海内外，通过丰富竹产品的形态，增加竹子的生态价值。广东省中山市利用区域沉香资源优势，通过搭建服务平台、申报商标、建设品牌、打造沉香文化及市场推广等方式，打造出一条涵盖第一、第二、第三产业的沉香全产业链条，充分挖掘沉香的生态产品价值。

1.2.2 创新生态产品业态的产业化模式

生态产业化最常见的模式就是将优势生态资源与传统产业相结合，创新发展“生态+”产业。云南省红河州阿者科村充分利用自然资源和文化优势，发展“生态+旅游”产业，把优质生态产品的综合效益转化为高质量发展的持续动力，实现了生态保护、文化传承、经济发展和村民受益的良性循环。吉林省白山市抚松县利用独特的资源禀赋条件和自然生态优势，发展矿泉水等三大特色产业，通过“生态+农业”“生态+旅游”有效促进生态产品价值实现，使区域经济效益显著提升。宁夏回族自治区贺兰县在土地整治的基础上，开发“生态+农工旅”产业项目，通过一、二、三产业融合发展和转型升级，获得了耕地质量保护、生态环境改善、产业效益提质、农民收入提高等多重效益。

1.2.3 推动生态资源产权流转的产业化模式

生态资源在产权明确的情况下，可以通过使用权、经营权等产权流转实现生态价值。福建省南平市开展“森林生态银行”建设，通过林权赎买、股份合作、林木托管和林地租赁等林权流转方式，探索形成了一条将生态优势转化为经济优势的生态产业化模式。江苏省徐州市贾汪区将采煤塌陷地复垦后的土地使用权进行依法流转，吸引社会资本参与“生态修复+”产业，区域住宅用地价格从修复前的30万元/亩增长到300万元/亩，带动周边村庄开发“民俗文化”体验游，接待游客数量达到380万人次/年，仅手工香包的年销售额就达到2000余万元，生态产品价值得到了充分显化，是通过生态产业开发实现生态价值的典型模式。

2.1 资源与资本扩大再生产并存继起

资本在循环过程中的形式依次表现为货币资本、产业资本和商品资本，并在每一阶段完成相应职能。产业资本将劳动力和生产资料相结合，最终生产出剩余价值，实现价值增值。与一般的物质性产品价值实现相比，自然资源生态产业化的过程不仅是资本投资生态领域实现价值增值的过程，也是资本扩大再生产与自然资源再生产的过程，具有资本与资源同步继起、双向提升的特征。在我国市场化改革不断深化的进程中，自然资源类生态资源的稀缺性、有用性不断增强，产权关系也日益明晰，资源资产化和资本化需求不断提升。自然资源生态产业化经营是以良好的自然资源为基础，以提供生态产品和服务为主要手段，以实现价值增值为目标导向的产业资本运动过程。在自然资源产业化经营过程中，产业资本循环经历三个阶段，每个阶段既是起始点又是重要节点，循环往复，保证生态产业资本循环的可持续性。①资源整备阶段。该阶段包括不同资源权属整备、功能整备和形态整备，并对资源进行适当修复和质量提升，完成基础设施及配套设施基本准备，使之具有提供服务的基本条件。②资源配置阶段。该阶段根据不同资源的产业化方向、产业经营开发投入成本、盈利能力、经营与管护目标等方面选取授权经营或特许经营等合适的配置方式并确定经营主体，实现初步价值增值。③生态产品生产经营阶段。在该阶段，经营主体管护培育并进一步提升自然资源质量，自然资源提供物质产品、生态系统调节服务或景观、遗迹产品等文旅产品投放市场获得收益，实现二次价值增值。

2.2 生产时间与劳动时间不一致

生态产品的生产时间是从自然资源的形成、生产要素投入到价值实现的全过程所需要的时间，资本处于生态产品价值实现过程的全部时间中。而劳动时间主要体现在资源整备阶段，主要包括自然资源的开发及其相关配套基础设施建设的时间。由于自然资源的形成、生长过程遵循特定的自然规律，生产时间也受到自然环境条件、资源类型、资源配置水平等多方面因素影响，因此生态产品的生产时间与劳动时间往往存在不一致的情况。这种不一致带来三方面影响：一是资本周转速度缓慢，利润率低。自然资源的形成、生长、发育、成熟和繁衍遵循特定的自然规律，并依赖于一定的自然条件。因此，自然资源领域生态产品的生产是一个自然持续性作用和劳动力、资本间歇性作用的结果。资源型生态产品生产时间与劳动时间较长，以及两者时间上存在不一致的情况，使得产品生产周期长、资本周转速度缓慢，利润率远远低于一般物质产品。二是生态产品形成时间和价格不具备竞争优势。利润不足及回报周期过长导致资本投入不足，也使得资源对强大的资本产生依赖。这种依赖的直接后果就是资源型生态产品的时间和价格优势不足，需要进一步丰富产品形态和业态以弥补生产成本和机会成本等。三是生产储备和投资的大幅度增加。培育生产自然资源型生态产品的时间远远大于工业产业。以森林为例，周转往往需要几年到数十年，甚至更长的时间。这使小规模的生产经营者不愿也无力进一步扩大投资提高产品质量和研发，他们可能还会为了缩短投资周期而加速攫取资源价值，造成对资源的破坏。从实践情况来看，越是优质的生态产品资源管制条件越复杂、生产储备要求越高、产品形成周期越长，加之优质生态产品资源一般都分布在地理区位相对较差的区域，需要加大投资，实施规模化管护与保护性经营。

2.3 产品产权界定的有限性

产权的界定源于市场交易的需求。交易的前提是产权的明晰，交易的本质是产权基础上的交换，而权利束常常是附着于有形的物品或服务上，但正是权利的价值决定了产品的价值。经济学上产权的通用定义是：对于一项资产，有禁止他人使用的权力，以及自己使用、向他人出租或出售该资产并获得收益的权利。对生态产品进行产权界定使之具有一般资本特征，目的是便于生态资本成功交易、实现价值。产权的一项重要特征是排他性，排他性特征意味着一项财产的所有者有权拥有排除他人对该财产占有、使用、处分、收益的权利，同时还要承担保护管养和运营中的成本，排他性是产权产生激励作用的重要前提。需要指出的是，高额的排他成本会降低财产的价值，需要重视合理的初始产权界定，特定的生态服务配置给什么样的经济实体及如何配置都将直接影响排他成本后的交易成本，高效的产权执行及救济体制也是降低排他成本的重要考量因素。从排他性和排他成本的角度来看，部分调节服务型生态产品不应直接进入市场，如一般性的水资源供应、水质净化、气候调节、营养物循环、土壤形成等，以及其他技术上无法对产权明晰界定或者明晰界定所需要的成本过高的调节服务。部分独立于经济系统之外的遗产类服务，如特定文化、历史、宗教等遗迹，可作为保护管养和托管责任严格限定开发利用权利或不占有使用（仅作为景观一部分）进入市场，通过特许经营、授权经营等特殊配置方式进入市场。

2.4 资源保护与经济发展相互促进

生态产品的开发与利用具有生态系统保护与生态系统功能消费的双重内涵。首先通过人类劳动保护或修复生态系统，使得生态系统具备维持人类生存的自然环境条件与生态服务功能，然后在此基础上通过该功能提供给人类社会消费与使用的终端产品。保护与修复生态系统是生态产品得以使用的前提与基础，它所带来的经济效应会产生截然不同的影响。

如果将获取生态产品经济效益作为首要目的，不考虑生态系统可持续发展，在已开发生态系统无法满足市场需求时，攫取最大经济效益必然消耗更多资源，而资源的高消耗会导致经济发展的低效率及生态系统服务功能的退化，进而使得生态产品开发难以为继。

经济效益与资源保护并行，获得初步经济效益后再在与之相关的关键领域投资，如资源保护、技术研发等领域，在增加产出的同时最大限度保护土地、森林、草地、湿地、海洋等自然资源，使生态产品可持续性发展。经济发展中包含着崇高的目标，它强调人的发展和社会公正、安全和可持续性，主要包括产出的增加及产品生产和分配相关技术和体制的变革。这不仅要求生产效率的提高，还强调发展的可持续性。因此，在生态产品开发与利用过程中需兼顾产品的生态功能与经济效益，在两者出现矛盾时首先考虑生态环境的保护，唯如此，方可实现资源保护与经济发展的相互促进。

3.自然资源领域生态产品产业化实践困难与挑战

 

生态产品蕴藏着巨大且丰富的价值，提供优质生态产品并实现生态产品价值已经形成普遍共识。自然资源是生态产品的重要物质载体和组成部分，是生态产品价值实现的重要客体，也是具备产权化特征的最主要生态产品，其管制、处置配置政策是影响生态产业化的关键因素。近年来，自然资源领域涌现了一批生态产品价值实现的典型案例，发挥了很好的示范引领作用。然而在具体实践中，相关案例适用政策和制度环境难以参考。何为生态产品？哪些可以产业化？以何种途径实现产业化？产业化的程度如何？这些问题尚未形成统一的认识，致使自然资源领域生态产品普遍面临开发效率不高、难定价、难交易、难变现的窘境。

3.1 对生态产业化的认识不统一

生态产品价值实现在实践方面没有成熟的经验可供参考，学术界关于生态产品的内涵、交易范围、核算方法等未形成广泛共识，基层对于生态产品是什么、有多少、哪些可以交易、怎么定价、怎么实现普遍认识不足。如基层林业管理部门的工作人员普遍不清楚森林生态产品的定义，不了解林业管理部门在森林资源价值化的过程中需要做什么、能做什么，片面地把森林碳汇交易等同于森林资源生态产品价值实现。一些基层政府过多关注生态补偿，对自身应承担保护自然生态环境的责任意识不强。

3.2 产权权利体系不完善

生态产业化项目开发建设是一个复杂的系统工程。产权初始配置一般涉及多种性质、多种用途、多种管制条件的土地、海洋、森林等自然资源，还涉及资源的混合利用、复合利用，在项目建设和运营阶段需要遵守不同类别的法律、法规和地方政府的规定，并需要通过不同行政部门的审批，从实践情况看，同一资源性质、确权登记，以及不同资源管制规则、配置规则还需进一步统一。为贯彻新发展理念，各地积极出台生态旅游、生态农业、生态康养等生态产品价值实现方面的扶持性、鼓励性的政策，但由此也带来了政策的不稳定性和不一致性风险。国务院各部委、地方政府为吸引和鼓励社会资本投资生态产业化项目所出台的政策性文件之间是否能够相互衔接与匹配，是投资项目时的一个重要风险点。一般而言，生态产品产业化相关政策措施主要从开发经营方面给予鼓励和引导，现行财税、金融、产业等领域的政策主要服务于生态环境保护，两者之间缺乏系统衔接和落地指导，对于特许经营、授权经营、资源整备等基层创新举措也缺乏上位指导，导致基层在开展工作时因担心决策失误而不敢试、不愿试。此外，由于产业项目产权主体在经营过程中所获得或形成的各类资产权利分散，增加了监管难度，加之相关政策对社会资本投入的引导性不足，使得部分生态产业化项目难以形成规模效益。

3.3 价值核算难以适应产品定价需求

建立生态产品价值评估机制，包括建立生态产品价值评估体系与制定生态产品价值核算规范等重要基础性工作，解决生态产品“定价难”问题，一直是我国相关学术领域的研究重点。据不完全统计，目前为止，中国GEP核算试点已覆盖17个省份、50个地级市，超过160个县区，总投入超过3亿元。但核算方法仍存在核算范围与科目认识不统一、技术壁垒门槛高、评估方法和结果不确定性大、定价机制与标准主观偏畸大等问题，另外核算成本高进一步增加了制度性成本，这些问题均阻碍了核算成果的推广和应用。从实践情况看，生态产品定价问题通过市场定价或特许经营、授权经营方式与资产运营收益固定比例分成的定价方式得以解决，但以GEP为主的各类价值核算成果既不能作为市场定价和生态补偿的依据，也不能作为生态价值转化的考核指标，技术方法与实际应用严重脱节。另外，值得注意的是实践中能够交易的生态资源往往是几类资源整体或混合利用的，但现有的如生物物理&货币法、价值转移法和基于能值法等核算方法，缺乏对资源组合包的整体评估手段。不同的资源利用方式、配置方式都将会影响资源利用效益，任何一类资源的数量或者质量下降都会对相关产业造成影响。

3.4 生态产业化溢价空间不足

一般情况下，生态产业化所形成的相关产品，如生态农产品、生态工业产品、生态旅游康养产品等，可通过生态产业化经营实现生态环境效益与经济效益双赢。实践中，“生态+农产品”模式面临交易成本较高、交易环节多、品牌化程度不高、认证体系不完善等问题，不利于提升生态产品的“生态溢价”空间。此外，对于“生态+旅游”“生态+康养”等模式，普遍因交通运输与公共服务设施建设滞后、整体规划不全面、生态资源缺乏前期整备等问题，难以形成一体化规模优势，经济效益有待提升。

3.5 人才、资金等支撑不足

生态产业化的各项支撑工作，如资源确权登记、资产核算、价值评估、交易市场建设等工作需要大量资金投入，欠发达地区自身财政困难，难以持续投入。调研发现，某县在探索研究对县域各镇党委、政府进行GEP和GDP双考核机制的过程中，共花费200多万元财政资金用于两年的GEP实物量和价值量核算，巨大的支出导致该项工作难以为继。此外，建立生态产品价值实现机制涉及生态环境、经济金融、社会政治、法律政策等众多领域，对高技能、多学科复合型人才的需求广泛。地方在开展生态产业化的过程中普遍反映，由于财政情况不乐观，难以邀约高素质人才开展合作。资金投入和人才供给的不足，严重制约了生态产业化进程。

3.6 基础数据支撑不足

生态产品价值核算需要大量资源，需要生态环境（资产）的统计调查监测数据作为前提和支撑。由于生态产品类型复杂，涉及管理部门众多，部门间统计口径不统一、数据不能及时共享、时效性差等问题都严重制约了生态产品监测的规范性、完整性、精确性、时效性。目前部分省份正在开展的生态券、湿地银行、生态银行探索实践，首先关注的就是如何统一资源的内涵边界，以降低后期政策风险并给予市场稳定预期。

生态产业化的过程需要经历从供应端到消费端的生产、流通、交换和消费等环节，每个环节都是一次价值增值过程。解决复杂的实际问题需要以更加务实的科学态度思考以下问题：我们需要什么？我们有什么可以利用？我们的目标是什么？怎样才能最有效地利用我们的资源来达到这些目标？自然资源管理部门需要从自身职责出发，充分发挥在技术手段、基础工作、市场建设、制度供给等方面的优势，在生态产品价值实现机制建设中发挥更大的作用。

4.1 建立更加务实的生态产品产权制度

可交易的产权是生态产业化的基本保障和根本遵循，当前相关实践最大的障碍是交易对象不明确，因此亟需根据生态产业化需要建立生态产业化产品名录，将符合规定、产业有需要、看得准、交易争议少的生态产品列入名录，明确各类可交易的自然资源资产生态产品。在此基础上，首先需要明确的是自然资源所有权代理主体、经营主体、使用权人及各自的权责边界，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。进一步丰富各类自然资源所有权权能，灵活调整自然资源资产配置方式，鼓励企事业单位、市场主体等通过特许经营、授权经营、租赁等有偿使用方式统筹国有、集体资源资产进行产业规模化经营。加快推进自然资源确权登记工作，明确各类自然资源内涵、边界，统一管制规则，降低企业政策性风险。

4.2 加快建立可交易的价值评估机制

一要完善价值核算方法。只要生态系统功能价值的计算没有真正与经济学接轨，它就难以为经济学所接受并对经济实践产生影响，实用的生态价值要求不仅要体现市场主体投入成本、劳动和平均利润，还应包括自然资源所有者权益（如地租），以保证资源的所有者获得地租收入、经营者获得合理利润回报，进而实现生态产业扩大再生产，促进生态修复与自然资源的良好管护。二要完善价值发现机制。优质生态产品包括但不限于自然资源，还包括附着于自然资源之上的历史、文化、建筑等，为此，需要以自然资源调查监测统计为基础，以生态产品目录为依据，开展生态产品适宜性评价，为发现生态产品价值提供重要基础条件。

4.3 加大资源有偿使用政策支持

对已依法设定使用权人的自然资源资产，要处理好自然资源资产有偿使用中所有权人、原使用权人、有偿使用者之间的利益关系，建立原使用权人参与有偿使用的激励机制。对生态保护红线、永久基本农田以外的区域开展有偿使用，支持以点状供地方式建设自然资源科普设施、露营区及文旅、体验、康养等所需永久性配套设施。明晰国有农用地使用权内涵，丰富国有农场、林场等涉及国有农用地使用权、林地使用权的市场化配置方式，探索参照国有企业改制土地资产处置相关规定，对国有农用地使用权、国有林地使用权采取出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等方式进行处置。支持以租赁、作价入股、合资合作、特许经营等方式，引导社会资本参与生态建设和利用国有自然资源资产发展旅游、康养、体验等产业。

4.4 积极培育生态产业化市场主体

加强生态产品市场体系建设，建立并形成良好的生态产品及其衍生品交易市场体系，培育多元化的生态产品市场生产、供给主体。建立生态修复产权激励机制，以“谁治理、谁受益”的思路，通过生态修复项目建设与部分资源的使用权、运营权 、收益权等整体打包确定实施主体，引导社会资本参与生态修复。 探索实施产业生态补偿与损害赔偿。 丰富生态补偿形式，探索生态保护贡献与国家、省（自治区、直辖市）重大环境敏感型产业布局挂钩制度，引导总部经济、生态产业等环境友好型产业向生态保护贡献较大的地方倾斜。 探索“以购代罚”的路径，通过认购碳汇、补植复绿、增殖放流、替代性修复等方式替代资源环境损害赔偿，不断丰富生态产品购买需求。

4.5 加强生态资源信息调查与交易平台建设

开展自然资源调查监测，全面摸清区域自然资源的数量、质量、权属等方面的现状，以及区域内需要集中保护开发的耕地、园地、林地、湿地和可以集中经营的村落、集镇、闲置农村宅基地、闲置农房等资源状况，合理评估生态资源资产价值，加快推进资源资产确权登记工作，形成生态资源清单、产权清单。同时，充分发挥市场在生态资源配置、反映生态产品稀缺性等方面的天然优越性，进一步丰富占补平衡等指标交易、碳汇等配额交易、林权等产权交易，将生态产品纳入统一的公共资源交易平台，为生态产权交易创造公开透明公正的市场环境。

4.6 编制生态资源资产规划

生态资源在满足稀缺性、产权明晰、有用性三个条件时可转化为生态资源资产。生态资源转化为生态资源资产，意味着生态资源可按照市场规律进行配置和管理，实现资产保值增值。编制生态资源资产规划是促进资源资产增值保值的关键一环。一方面，资产规划让资产所有权人、经营主体等各类市场主体清晰其资产管理目标，既可提升资源资产保护和使用效率并形成监督考核依据，也可为各方开展资源资产优化配置创新探索提供行动指引和制度保障。另一方面，资产规划统筹资产的保护与使用，在明确资产效益目标的基础上通过统筹谋划、资产盘活与配置优化，为资源资产实现价值确定了清晰的策略思路，畅通了资源资产价值实现路径，切实促进生态资源资产的长效保护利用。