长三角一体化下苏州四网融合策略与实施探索

长三角城市群是中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一 ^[1] 。自2018年长三角区域一体化发展上升为国家战略以来，协同建设高品质快速轨道交通网络成为区域发展关注的重点。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《交通强国建设纲要》明确要求加快推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通四网融合发展，形成便捷顺畅的城市(群)交通网，推动区域协调发展新格局的形成 ^[1-2] 。

随着长三角区域经济、产业的协作分工不断深化，城市群交通需求呈现更加高频的商务、通勤等联系特征 ^[3] 。城市群区域大尺度出行、都市圈城际交通出行、市域以及城市交通出行等不同空间层次的联系需求快速增长且相互叠加，对轨道交通的融合发展提出了更高要求。由于干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通的规划、建设、运营和管理主体存在差异，功能定位和服务需求也有所不同，因此，各层次轨道交通针对四网融合的发展要求应该各有侧重。不同城市需要结合区域及城市发展特征、交通需求特点以及现状基础，首先明确其四网融合的核心内涵与融合重点，进而提出针对性的融合方案，并通过实施路径与体制机制予以保障。苏州作为长三角城市群重要的中心城市之一，对外交通联系已呈现“区域交通城市化”特征 ^[4] 。通过对长三角一体化下苏州四网融合内涵、融合策略、融合重点和实施路径等方面的探讨，可为类似城市的四网融合规划建设提供思路。

苏州作为外向型经济强市，其对外交通需求联系范围广，与上海、北京等国家中心城市联系需求强烈(见图1)，且近年来保持较快增长。2018年手机信令数据分析显示，北京方向的商旅流动人口占苏州总流动人口的4%，与南京方向基本持平，仅次于上海和无锡。铁路客票数据显示，苏州与北京的高铁出行量增长尤为迅速，2018年苏州北站与北京南站高铁日均到发量为4 136人·d ^-1 ，较2016年增长18%，表明跨城市群区域的超长距离商旅出行中，高速铁路(以下简称“高铁”)备受青睐。

图1 2018 年苏州商旅流动人口来源地分析

资料来源：根据文献[5]绘制。

1）区域交通城市化，城际交通联系呈现高频次、中短距离、高时间价值特征。

2018年上海大都市圈跨区县城际出行平均距离为37.8 km，70%左右的城际出行距离集中在40 km以内，城际交通联系呈现明显的中短距离特征 ^[6] 。从2018年长三角区域范围的苏州城际交通联系分布来看，主要以与上海、无锡、南通等周边城市联系为主，整体呈现多向放射特征(见图2)。其中，苏州城际联系的第一指向是上海，约占苏州对外出行总量的38%；其次是无锡，占22%。

图2 2018年苏州城际交通联系分布

此外，城际间商务通勤类出行客流占比较大，并呈现高频次、规律性特征。以沪苏间出行为例，2013年铁路客站调查数据显示，商务、公务和通勤出行占沪苏铁路出行量的40%，每月往返4次以上人群占40% ^[4] 。通过对2018年苏州至上海城际铁路旅客起讫点的分析发现，80%的城际铁路旅客集中在沪苏两市城市中心区(见图3)，区域交通城市化发展趋势显著。此类城际旅客对时间价值更敏感、对高品质场所与服务需求更高，更希望出门即可进站、到站即到目的地。目前，沪苏城际铁路联系主要以铁路“站到站”的服务模式来承担，由于两端接驳时间过长，城际出行服务的便捷性和时效性不足，难以满足旅客需求。

图3 2018年苏州至上海城际铁路旅客起讫点分布

资料来源：文献[5]。

2）城镇空间均衡密集，城际及市域交通联系日趋网络化、通道客流特征复合化。

苏锡常都市圈空间形态与交通联系已经形成高度连绵发展态势，城际及市域内的商务、通勤出行联系需求呈现明显的去中心化、均衡网络布局特征(见图4)，对外交通的界限越来越模糊。例如，张家港对外联系以江阴为主，出行量高于至苏州市区。

图4 2017年苏锡常都市圈城际交通联系分布

资料来源：根据文献[7]绘制。

从城际及市域交通走廊分布来看，二者在苏州市域内部高度重合，通道客流复合化特征显著。例如，苏州市域东西向交通走廊内既有昆山城区至苏州城区的市域联系，又叠加无锡城区、苏州城区、昆山城区至上海的跨市联系需求；南北向交通走廊亦是如此。因此，对于区域交通城市化特征显著的城市，城际交通与市域交通联系走廊必然高度重合，加之通道资源的紧缺性，在都市圈城际铁路和市域(郊)铁路网络构建中应予以统筹考虑，集约化利用通道资源。

随着苏州城市框架的拓展以及姑苏区、工业园区和相城区等城市中心对市域服务辐射能力持续增强，通勤出行不断向市域范围扩大，市区边界效应逐渐弱化。昆山、常熟与苏州市区之间的市域交通联系日益紧密，2020年日出行量分别达16.6万人次·d ^-1 和7.9万人次·d ^-1 ，并呈现明显早晚高峰通勤出行特征，已初步形成以苏州姑苏区为核心半径40 km的市域“十字”通勤紧密联系走廊。以昆山为例，昆山与苏州市区日出行量已接近吴江区跨区联系的19.8万人次·d ^-1 ，并且二者间60%以上的出行量集中在姑苏区、工业园区等城市中心区(见图5)。根据预测，2035年昆山、常熟至苏州市区的日出行量将增长1倍以上，分别达到35.9万人次·d ^-1 和19.3万人次·d ^-1 。此类市域通勤出行需求对大运量、高频次、全天候的轨道交通服务要求更高，单纯依赖城际铁路的服务模式难以充分满足其需求。

图5 2020年苏州市域交通联系分布

资料来源：根据文献[8]绘制。

根据2016年印发的《中长期铁路网规划》，苏州未来将形成由京沪高铁、南沿江高铁、沪苏湖铁路、通苏嘉甬铁路组成的“丰”字形高铁网络格局，干线铁路网络基本稳定(见图6)，苏州区域交通地位将得到明显提升。然而，由于现状及规划的高铁均为通过性线路，苏州在区域高铁网络中的中心性依然不强，并且高铁始发终到功能不足。另外，苏州高铁枢纽均为两条高铁线路的交汇站，单个枢纽本身仅具备四向辐射能力，与南京和杭州“米”字形通道布局、枢纽八向辐射相比，单个枢纽点的辐射能力不高，与国家中心城市之间长距离出行的直达性和时效性存在短板。因此，苏州对外高铁通道连通能力有待进一步提升。

图6 区域高铁网络及主要高铁枢纽规划布局

上海大都市圈铁路网密度与东京首都圈 ^① 的差距较大，其中中间层次的都市圈城际铁路、市域(郊)铁路呈现结构性短板(见图7)。据统计，2019年上海大都市圈城际铁路密度仅为78 km·万km ^-2 ，约为东京首都圈城际铁路密度649 km·万km ^-2 的1/8。

图7 2019年上海大都市圈和东京首都圈各层次轨道交通线路里程对比

资料来源：根据上海大都市圈、东京首都圈2019年轨道交通线路里程绘制。

由于城际铁路和市域(郊)铁路缺失严重，加之沪宁通道城际需求集中且持续增长，导致沪苏城际间中短距离铁路出行的运力和时效性不足。根据测算，沪宁走廊饱和度达90%，其中上海—苏州—无锡段运能最为紧张。与此同时，既有上海轨道交通11号线花桥段的城市轨道交通模式虽然在一定程度上满足了部分沪苏交界地区的跨市出行需求，对一体化发展示范意义重大，但这一模式服务沪苏城市中心间的跨市联系时效性仍然不佳。以苏州站至上海人民广场为例，城市轨道交通模式全程出行时间超过3 h，显然难以满足未来沪苏更高水平的同城化出行要求。

苏州作为典型的多中心、组团式发展城市，市域“十字”城镇发展主轴的通勤交通联系需求旺盛，并以城市中心间联系为主。虽然上位规划的城际铁路可以兼顾部分市域范围内的出行需求，但从远期通勤需求来看，城际铁路的运能将出现不足。此外，由于“十字”主轴缺乏城市轨道交通快线服务，造成昆山、常熟至苏州城区通勤出行的直达性和时效性不佳，例如昆山城区、常熟城区至苏州姑苏核心区的联系时间超过75 min。因此，对于市域城镇发展主轴应加强城市轨道交通快线与城际铁路等上一层次网络的融合，共同服务市域通勤出行联系。

干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通的规划、建设、运营和管理主体存在明显差异，并且各层次轨道交通的功能定位和服务需求又各有侧重，加之不同城市所处区域发展水平、城市空间特质、交通联系特征各异，因此必须清晰界定四网融合发展的核心内涵。

1）干线铁路相对独立，侧重自身网络连通和区域枢纽功能协同。

干线铁路由国家上位规划确定，相对独立、稳定，以服务城市群之间以及城市群内中心城市间的长距离出行服务为主。干线铁路应强调面向国家的服务能力提升，侧重自身网络连通和区域枢纽功能协同，通过加快推动大通道、大枢纽建设，提升跨城市群长距离出行的时效性，与其他层次轨道交通主要通过枢纽进行融合。

2）都市圈城际铁路、市域(郊)铁路两网合一，侧重空间与通道融合。

都市圈城际铁路和市域(郊)铁路是区域一体化发展背景下四网融合的重点。都市圈城际铁路主要服务都市圈主要城市间的跨市对接，并兼顾部分市域内部组团间联系；市域(郊)铁路则以服务市域内部外围组团与苏州城区向心联系为主。两者在功能定位、服务范围、通道布局上有所重叠，均可服务于区域及市域的商务、通勤出行联系，应互为补充、共成网络。对于城际及市域交通出行高度网络化的城市，都市圈城际铁路和市域(郊)铁路要侧重市域内空间和通道的融合，实现通道资源共享和网络互联互通，共同支撑区域及市域一体化发展。

3）城市轨道交通应加强与上层次轨道交通融合，强化市域通勤出行服务。

城市轨道交通规划、建设、运营、管理主体明确，以服务通勤出行需求为主。其中，城市轨道交通快线应突破传统的市区边界限制“向上融合”，弥补都市圈城际铁路和市域(郊)铁路网络对市域连绵城镇主轴通勤出行服务的不足。同时，城市轨道交通要加强与其他层次轨道交通网络的一体化衔接水平，提升轨道交通出行的便捷性。

以城市群、都市圈、市域及城市等不同空间层次的需求特征和服务要求为导向，强化四网之间的功能协同与互补，提供差异化轨道交通服务。其中，干线铁路主要服务苏州与国家中心城市间的长距离高速出行联系，强调城市群层面大尺度出行的高时效性供给，其富余能力可兼顾部分城际联系服务；都市圈城际铁路服务于苏州与都市圈内主要城市中心间联系，兼顾部分市域城镇组团间联系服务；市域(郊)铁路主要弥补都市圈城际铁路对市域城镇组团联系服务的不足，与都市圈城际铁路共成网络，支撑区域及市域空间一体化发展；城市轨道交通主要服务苏州城区以及市域紧密联系的城镇组团间的通勤出行联系，并承担其他层次轨道交通的衔接集散和服务延伸功能。

对于苏锡常都市圈，城际与市域交通联系日渐趋向网络化、复合化特征，二者融合程度不断提升，因此都市圈城际铁路和市域(郊)铁路网络应两网合一、共成体系，共同承担区域及市域商务、通勤联系需求。例如，东京首都圈内私营铁路与最高运行速度不超过160 km·h ^-1 的JR线通过跨线运营组织实现互联互通，共同服务都市圈商务、通勤联系。

都市圈城际铁路和市域(郊)铁路线站位应当结合主要城市中心和重要枢纽设站，沿城际及市域商务、通勤、休闲等多元化需求走廊布设，强化苏州与周边城市主要功能中心之间的直连直通能力，提升服务的便捷性和直达性，促进区域及市域一体化发展。同时，市域内部注重通道资源的共享，发挥都市圈城际铁路和市域(郊)铁路的市域服务功能，集约化利用通道资源，并实现都市圈城际铁路和市域(郊)铁路网络的互联互通和标准制式的统一，为后期网络化运营组织提供保障。例如，对于张家港、太仓等市域外围城镇组团，都市圈城际铁路和市域(郊)铁路可代替苏州原规划的市域线路，从而提升客流效益。

对于昆山、常熟至苏州城区的大规模通勤出行联系走廊，苏州城市轨道交通快线可形成与都市圈城际铁路和市域(郊)铁路的复合通道，更好地服务市域通勤出行需求。其中，城市轨道交通快线应结合通勤出行客流主走廊布设，并实现城市核心区之间的直达联系；都市圈城际铁路和市域(郊)铁路与城市轨道交通快线的共通道段可预留跨线直通运行条件，视远期客流情况灵活开展运营组织。

打造高效便捷的“零换乘”体系是推动四网融合发展的关键之一，必须重视多层次轨道交通网络的多点换乘衔接设计以及枢纽节点的衔接设施布局与运营管理的一体化，两者缺一不可。反观过去，在轨道交通规划建设过程中普遍存在多线单点集中换乘和枢纽节点设施不融合、安检不互信的现象，导致轨道交通服务的便捷度和吸引力明显降低。面向未来，一方面要实现轨道交通网络层面的多线多点换乘衔接；另一方面，应依据枢纽节点的功能和服务能级合理配置轨道交通衔接体系，提升一体化衔接能力。

对于城际及市域商务、通勤联系走廊，近期可考虑利用既有干线铁路的富余运能来服务城际及市域出行，远期视客流情况考虑实施规划新增的都市圈城际铁路和市域(郊)铁路，提升既有设施资源利用效率。例如，京沪铁路沪苏段可通过开行早晚高峰通勤列车，服务苏州、昆山、上海之间的商务和通勤出行。

对于已纳入近期建设的规划新增线路，要统筹安排好跨区域都市圈城际铁路和市域(郊)铁路对接线路的建设时序，统一标准制式，更好地发挥网络化运营组织优势，实现城市中心间的直连直通。例如，苏锡常城际铁路与上海嘉闵线、机场联络线建设时序吻合，近期通过设置联络线实现跨线运营，进一步强化轨道交通对上海大都市圈沪宁产业创新走廊的支撑引领作用。

针对苏州“丰”字形高铁网络中心性不强、区域交通枢纽能级和对外高铁通道连通度不高的短板，聚焦高铁通道连通能力和枢纽功能协同两大融合重点。通道层面，紧抓南北向通苏嘉甬铁路国家级高铁通道的建设契机，通过设置通苏嘉甬铁路的高铁联络线，实现与北沿江高铁、沪杭高铁/城际、沪苏湖铁路等区域内多条东西向国家级高铁通道的互联互通，提升与国家高铁网络的融合度，以高铁网络化提升苏州面向国家中心城市的多向通达能力(见图8)。枢纽层面，发挥区域组合枢纽布局优势，结合苏州北动车所的设置，重点加强苏州北站与上海虹桥站的功能协同，疏解虹桥站部分过境班次，承担部分始发终到功能，协同打造国家级高铁枢纽。

图8 苏州高铁网络融合示意

结合苏州市域空间结构以及区域融合发展态势，按照“中心直连、以点定线”的原则对上位规划的都市圈城际铁路线路方案进行优化，充分利用原规划的城市轨道交通快线通道布设，实现市域通道资源共享和集约利用，提升车站布局与城市多中心的耦合度，形成“环+放射”的都市圈城际铁路网络(见图9)。通过网络化运营组织提升面向大都市圈的服务能力，承担苏州与上海、无锡、南通、湖州、嘉兴等周边城市中心间的直通联系，并兼顾部分市域城镇组团间的联系，促进区域及市域一体化发展。

图9 苏州都市圈城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通快线网络融合示意

在此基础上，针对都市圈城际铁路对张家港等苏州市域北向城镇组团服务的缺失，规划新增市域(郊)铁路苏虞张线，服务张家港、常熟城区与苏州城区间的联系需求。按照“两网合一”构建思路，苏虞张线与都市圈城际铁路的标准制式统一，速度目标值采用160~200 km·h ^-1 ，线路布设尽可能与都市圈城际铁路实现网络互联互通和通道资源共享，满足跨线运营组织的要求，并预留与无锡锡张线、锡虞线等市域(郊)铁路的对接条件。

此外，实现都市圈城际铁路和市域(郊)铁路“一张网”运行是提升城际和市域客运服务质量的重要保障。借鉴国内外轨道交通运营组织管理经验，建议从以下方面进行探索创新：1)推动与城市轨道交通贯通运营或多点换乘，提升直达性和换乘便捷性；2)创新运营组织模式，制定以服务和需求为导向的多交路和快慢车的灵活运营组织方案；3)建立一体化的票务系统，实行铁路与城市交通支付系统一体化，提升轨道交通公交化运营服务水平；4)探索网运分离的特许经营模式，鼓励政府和运营企业合作，共同经营，引入市场竞争机制，提升客运服务水平。

苏州城区与昆山城区、常熟城区间，未来将形成“十字”形通勤紧密联系走廊，主要以城市中心间联系为主，同时市域相邻组团间联系更加紧密，对轨道交通服务的运能和时效性提出更高要求。因此，未来城市轨道交通应重点构建以苏州城区为核心的“十字快线、中心互联”的架构网络，并打破市区行政边界限制，将“十字连心快线”服务延伸至昆山、常熟城区，与都市圈城际铁路和市域(郊)铁路网络融合，更好地服务市域紧密联系城镇间的通勤出行需求。

对于苏州北站、苏州南站等门户型高铁枢纽，在干线铁路接入基础上，重点实现与都市圈城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通的融合，提升对市域范围的服务辐射能力；针对城际型枢纽，一方面要与市域各组团中心结合设置，另一方面在枢纽点上要规划预留1~2条城市轨道交通线路的接入条件，强化枢纽对各组团中心、片区中心的快速集散服务能力，进而提升城际出行服务的便捷性和时效性。

四网融合涉及的规划、建设、运营、管理主体较多，为了保障规划的实施落位，可通过制定任务分解清单的形式，进一步明确各层次轨道交通在网络、枢纽、运营等方面需要向上协调争取的重点事项以及下阶段深化细化的研究内容，落实责任主体和任务分工。围绕四网融合的重点事项，城市政府及相关部门要积极开展与国铁集团、省级相关部门、周边城市的对接协调，合力推动规划的落位。此外，针对四网融合的重点和难点进一步开展重点线路、关键控制节点方案的深化研究，并根据规划要求通过下一层次专项规划予以细化落实。

协同建设跨区域直连直通的都市圈城际铁路和市域(郊)铁路网络是推动都市圈和市域一体化发展的关键。对于近期建设的跨区域对接线路，相关省市应当同等深度推动对接线路的深化研究，统一接口和标准制式，后期实现一体化运营管理，强化对区域发展走廊的支撑。例如，沪苏两市应同步推动苏锡常城际、苏淀沪城际与上海嘉闵线、示范区线、机场联络线的规划建设工作，有效保障后期网络化运营优势的充分发挥。

枢纽作为多层次轨道交通融合发展的关键节点，涉及的轨道交通层次以及接入线路数较多，应确保近远期发展的弹性空间。为了更好应对不同线路建设主体和建设时序差异的问题、统筹提升枢纽融合发展水平，提前开展苏州北站、苏州南站、苏州站、苏州园区站等关键枢纽节点的接入线路线站位布局规划预控工作至关重要。例如，苏州提前对苏州北站接入的都市圈城际铁路高架站台以及远期城市轨道交通地下车站进行了规划预控。

注重协同规划作用的发挥，建立常态化区域对接协调机制，协同构建高质量一体化轨道交通网络。苏州在四网融合规划过程中，先后与长三角区域合作办公室、上海、无锡、南通、嘉兴、湖州开展了多轮规划对接协调会，逐步形成了规划共识，并基本稳定了跨区域对接线路的接口方案。

随着长三角区域一体化发展加速推进，区域及市域城镇空间融合发展态势将进一步增强，面向国家、区域、市域及市区等不同空间尺度的多元化联系需求日益强烈，加快推动轨道交通四网融合发展十分迫切。鉴于不同城市四网融合发展的现实基础与服务要求不尽相同，必须准确把握以需求和服务为导向的核心内涵和各层次轨道交通的融合重点。对于区域交通城市化特征显著的城市，推动都市圈城际铁路和市域(郊)铁路“两网合一”是促进区域及市域一体化发展的重中之重。由于四网融合轨道交通体系的规划建设涉及的主体和内容十分广泛，通过制定重点任务清单，建立常态化区域协调机制，开展关键线路、关键枢纽等深化研究工作，是有效推动四网融合规划实施落位的必要保障。

注释：

①东京首都圈比东京都市圈(一都三县)范围更大，包含整个关东地区(茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县)以及山梨县。这一范围与上海大都市圈范围基本对应，适合进行比较。