武汉：国土空间详细规划注重功能传导，推进规划实施

详细规划作为 “五级三类”国土空间规划体系的重要环节，是实施“ 纵向到底、横向到边”规划管控的重要载体。近些年来，在国土空间规划体系建立和完善的背景下，武汉市为加强国土空间详细规划编制的科学性和可操作性，建立了功能区体系指导下的详细规划传导模式，强化了 详细规划对国土空间总体规划的 传导 落实 ，加强了详细规划与市场需求的互动对接，探索出城镇开发边界内外差异化的编制管理模式。

武汉历年来重视详细规划的法定作用，现行的控规导则主要对总规中的总体空间结构、公共服务设施、道路与交通设施等内容进行了有效传导，但对于片区主导功能、人口规模等引导性内容还缺乏有效的传导机制。

为加强总体规划到详细规划的功能引导，武汉市探索形成了全域覆盖的国土空间功能区体系和用途管制研究，建立“总规目标职能-功能空间布局-用途管制规则”的逻辑关系，重点突出功能传导，充分发挥功能区体系在国土空间总体规划和详细规划中的“桥梁”作用。“国土空间功能区体系和用途管制的研究，相当于把城市的魂、形、神点出来，让每个片区有清晰明确的可持续发展路线。”武汉市自然资源和规划局相关负责人如是说。

以功能区体系衔接各层级国土空间规划是武汉创新性做法，可有效传导总规目标定位、细化空间格局，科学有序的形成了“分区-区片-单元”三级传导体系。

其中，“国土空间功能分区”对应市级总规，落实总规目标、职能，对整体空间格局进行结构性传导；“国土空间功能区片”对应区级总规，通过承上启下的功能传导，将功能细化分解落实到空间布局，并按照承载城市职能不同分为重点区片和一般区片。重点区片对应城市核心目标，承担市级及以上核心职能。一般区片对应城市对内综合服务目标，承担市级以下服务职能；“国土空间功能单元”对应乡(镇)级总规和详细规划，作为规划编制、实施、评估的基本管理单元和服务招商引资的实施单元。

图1 武汉市国土空间功能体系框架示意图

城镇空间以功能区片对接控规编制单元，在落实控规“五线”等刚性管控要求基础上，提出“功能定位与产业发展+指标控制+正负面清单+重点项目”等管控要求；农业生态空间以功能区片对接田园功能单元，在管控要求上，更强调保障粮食安全、生态安全和促进乡村振兴。在落实“三区三线”等刚性管控要求基础上，提出“保护要求+功能定位与产业发展+建设要求+正负面清单”等管控要求，作为村庄规划和生态准入的规划依据。

充分研究确定某个区域明确的定位，再进行规划和建设，这在武汉已经经受过实践检验。汉口滨江国际商务区作为重点片区早在概念规划时，就明确提出了国际化高端商业及文化休闲的功能定位，在土地招拍挂时，始终坚持区域主导功能，每块地块的功能、产业甚至房屋高度都有统一控制。在主导功能的引导下，仅几年时间，该区域就旧貌换新颜，多个总部大厦等地标性企业区域总部进入建设阶段。

武汉市以功能区为抓手，在主导功能传导落实基础上，强化城市设计、三维大数据平台等技术及信息手段在 “规划-建设-管理”三大环节的充分应用，进一步保障规划管用、好用。

在详细规划编制阶段，按照“分区域、分层次”原则差异化引导重点区片和一般区片。在城市重点功能区、历史街区、特色风貌区、公共空间等重点区片内，通过组建高水平国际化设计平台，强化实施性城市设计专项研究，明确区域功能、产业、空间、特色等一体化管控要求，提升详细规划的精细化管控水平；在一般区片内采取城市设计要素管控模式，辅助详细规划引导项目落地。

在详细规划管理阶段，充分运用城市设计三维数字平台，辅助详细规划实现地面、地上、地下“三位一体”的空间统筹，在土地供应阶段，要求城市设计管控要素纳入地块规划设计条件；在建管审批阶段，全面升级现有的控规决策系统，构建城市设计三维辅助平台，实现规划方案与三维城市设计方案的智能化对照与评估，保证规划落地不走形、不变样。

武汉市自然资源和规划局相关负责人介绍，经过多年的实践，武汉探索出“统一规划、统一设计、统一储备、统一建设、统一招商、统一运营”的“六统一”重点功能区详细规划实施模式，保障主导功能逐一落实，建设品质高度统一，推动规划蓝图的全面实施。同时借助“汉地云”线上招商平台等工具，将详细规划的功能、产业、空间、景观等刚性管控要求及指导性要求纳入招商对接流程，以精准招商促进规划实施，充分实现规划引导项目生成，服务项目落地。

随着城市建设重点的转移，原本大规模、高速度的粗放型发展模式正在向集约高效、宜居适度、山清水秀的集约型发展模式过渡。武汉市在实践过程中，不断通过详规的法定约束性寻求对空间品质的自我追求，详细规划工作也由重点集中在城镇开发边界内，逐渐向城镇开发边界外进行探索。

开发边界内采取“详细规划+规划许可”的编制管理模式。一是建立“控规编制-管理政策-信息系统”的工作体系。构建了全覆盖的“控规导则+控规细则”的控规编制体系，提出了编管合一的“规划条例+管理规定”的规划管理政策体系，形成了作为规划管理部门规划许可唯一依据的数字化“控规一张图”以及《武汉市规划管理用途使用规定》。二是通过动静分区实现存量时代控规编管的精细化升级。“动区”是可改造区域，“静区”是城市建设成熟区，针对“动静分区”分区施策，通过控规进行精细化管控，强化对城市功能和特色品质空间的引导。

开发边界外采取“村庄规划+分区准入”的“编管合一”的编制管理模式。一是以乡带村，统筹推进乡（镇）级国土空间总体规划和村庄规划的协同编制。在乡（镇）级国土空间总体规划将“三区三线”、耕地保有量、永久基本农田等约束性指标分解到村，确保在村庄规划编制中予以落实，实现“镇域视野、村域深度”的国土空间开发保护蓝图。二是强化规划功能传导和实施。本文为“规划师笔记”精选文章。在农业生态空间，按照“分区+准入”的管理模式，落实总规功能传导，划定保育型生态区片、自然观光型生态区片、现代农业生产区片、田园综合型农业区片4类功能片区，并结合乡村产业发展和建设意向，细化生态保育型、郊野公园型、农业生态型、农业产业型、综合发展型、生态农业型6类田园功能单元，明确用途管制要求。三是分期推进全域全要素村庄规划编制。按照产业引导型、乡村建设型和一般型三种编制深度，分期推进全域全要素村庄规划编制。四是为共同缔造乡村美好环境和幸福生活，探索田园功能单元及村庄“规划、设计、治理”一体化试点工作。充分发挥乡村责任规划师、总设计师在一体化试点工作中的作用，以此建成一批功能有品质、风貌有特色、文化有底蕴、运营有亮点的精品示范项目，推动乡村地区规划功能实现。

图2 武汉市农业生态空间国土功能分区分类图