财政部136号文为何在造价中落地难？

2022年11月21日，财政部发布财资〔2022〕136号文件，《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，该文件大幅度调整了安全生产费用的额度和支付比例，其中房屋建筑工程的安全生产费用额度由2%提升至3%，文件要求工程开工日一个月内支付至少50%安全生产费用。

据笔者个人统计，136号文件出台后，全国各地仅4个地区调整了工程造价中的安全文明施工费，其中仅有2个地区明确是根据136号文件调整安全文明施工费，另2个地区的调整未注明与该文件的关联（如有统计不全的情况恳请告知）。

（136号文件发布前各地均发布了安全文明施工费的调整性文件，主要是增加绿色施工、智慧工地和疫情常态化防空等管理要求，该内容与136号文无关联）。

2023年1月30日，山东省住房和城乡建设厅发布《关于调整建设工程安全施工费的通知》（鲁建标字〔2023〕2号），明确提出根据136号文件要求，调整工程造价中的安全文明施工费。并相应调整了安全文明施工费用的支付比例。

2023年2月20日，广西壮族自治区水利厅发布《自治区水利厅关于调整水利工程安全文明施工措施费费率的通知》（桂水建设〔2023〕4号），明确提出根据136号文件要求，调整自治区水利水电工程设计概（预）算编制的安全文明施工措施费。

2023年4月14日，上海住建委、发改委、财政局联合发布《关于调整本市建设工程规费项目设置等相关事项的通知》（沪建标定联〔2023〕120号）文件，文件内容中包含了安全文明施工费的调整，但未明确是否依据136号文件调整。（文件注明正式执行日期为2023年10月1日起施行）

2023年4月27日，湖北省住房和城乡建设厅发布《关于发布湖北省智慧工地费用标准的通知》，明确“智慧工地费用”列入安全文明施工费中。

在此之前的2023年3月27日，武汉市工程建设标准定额管理站发布《市城建局关于调整武汉市房屋建筑和市政工程安全文明施工费取费标准等计价规定的通知（征求意见稿）》，将武汉市工程按3个等级计算安全文明施工费并调整了相应费率，即合格工程、市级优秀项目和省级优秀项目，同时明确了智慧工地和常态化疫情防控措施费的计取。

为何财政部文件出台近半年时间，各地造价管理反应寥寥呢？

1、基于我国项目政府机构多头管理的现状

我国工程造价管理的上游政府机构以住建部，财政部发布的136号文件如需落地，仍需要住建部及下属机构发布具体文件引导落地执行。像财政部调整营改增制度后，住建部及相关单位均发布了相应落地执行的对应文件。

目前住建部及各地住建厅不发布对应落地政策，一定是有所考虑的，既然主管政府机构不发表态度，造价基层管理单位及相关建筑工程企事业单位也采取不吱声的做法。

2、安全生产费与安全文明施工费存在差异

财政部发文调整的是企业安全生产费，而工程造价目前采用的是项目安全文明施工费，二者存在一定差异，主要差异包括：

1）二者包含的内容差异，不能直接引用执行。企业安全生产费以保障企业安全生产为目的，费用中包括，安全防护设施设备支出、应急救援配置应急队伍建设、安全生产检查评估评价标准化建设支出等十项内容；而项目安全文明施工费以保障项目安全文明施工为目的，费用中包括，消声降噪防扰民设施等环境保护费、现场围挡设施施工现场办公区工人生活区硬化等文明施工费、临边防护设施防火设施等安全施工费，以及施工现场临建设施临时用水用电设施等临时设施费，现场安全生产的临边洞口防护临电设备设施办公生活设施等临时设施费。

2）企业安全生产费以生产型企业为主，管理面很广，包括煤炭生产企业、石油天然气开采企业、烟花爆竹生产企业等十二种生产型企业，建筑工程施工单位也包含其中，但不是主要管理对象；安全文明施工费管理面就比较窄，仅限建筑行业的施工项目。

3）企业安全生产费以企业为对象，从公司的角度按月计提；安全文明施工费以项目为对象，从项目的角度按合同约定计提。

4）施工单位的企业安全生产费以工程造价为取费基数；安全文明施工费以人工费机械费等部分工程造价为取费基数。

5）企业安全生产费以保障生产为目的；安全文明施工费以保障施工为目的。

6）企业安全生产费约束的是施工单位的企业行为；安全文明施工费约束的是建设单位和施工单位的合约行为。

当然，企业安全生产费与安全文明施工费存在其他很多细节差异。

3、文件管理的对象差异

财政部136号文件中的企业安全生产费，管理的对象是生产企业，细化到工程建设行业也就是施工企业，文件中虽提到建设单位支付等行为约束内容，但主要对象仍然是施工单位，主要管理对象是施工单位企业自身的内部管理行为。

安全文明施工费以国标清单计价规范等住建部发布的文件为依据，约束的对象是包括建设单位和施工单位双方，而且主要管理的对象是合同履行。

4、工程造价计划属性与项目成本的市场属性二层皮

根据财政部136号文件要求，施工企业的企业安全生产费计提和使用可以视为施工企业的企业管理成本。

安全文明施工费，主要是甲乙双方的合同履约行为，可以视为合同造价的一部分。

目前我国工程造价主要管理的是合同造价不是项目成本，更不会涉及到企业成本。

所以工程造价中的安全文明施工费按合同约定执行即可，可以视为合同成本；财政部136号文件中的企业安全生产费按财务管理制度执行即可，可以归属为企业内部成本，二者不完全吻合。

基于以上现状和管理差异，为使财政部136号文更好的落地，笔者建议：

1、从政府上层管理协同出发，综合考虑相关政策文件的系统性和实操落地。

既然财政部136号文件已正式发布，作为工程造价的政府管理部门住建部及相关下属单位，应发布相应配套的具体可执行文件，将文件规定的企业安全生产费和工程造价中的安全文明施工费统一协调，找出差异，进行相应调整。

2、加大造价市场化改革步伐

定额模式的工程造价市场化改革已经有几年时间，效果也逐渐显现，安全文明施工费作为以前国标清单规范约定的必须严格执行的强规，已经逐步放开到市场化调整。如北京2021消耗量标准的市场化试点已经快2年，可以逐步向全国推广。当然，将企业安全生产费和安全文明施工费合并管理，并采取市场化的模式，也许是一种更好的方式。

3、区分工程造价合同价市场博弈和政府监管要求

另外一个建议，就是将市场化合同博弈与政府的监管进行区分。政府对现场安全和文明施工的要求进行达标管理，具体的费用交给市场交易。这样不但能满足政府监管的要求，还能激活市场主体活力。

4、造价工程师密切关注当地政策文件

参照山东住建厅及广西水利厅，各地主管部门也许正在计划出台与136号文有关的相应政策文件，作为造价工程师，还是需要密切关注相关政策动向，提前了解企业安全生产费和安全文明施工费的细节，做好准备工作。特别是费用计取的基数和费用调整，以及建设单位支付时间和比例的调整等内容。

希望造价同仁能够在造价市场化改革中逐步适应并引领市场，为工程建设更好的保驾护航。